原乡地热发电该何去何从──给新科立委的建议 11月29日更新

2020 年第十届立法委员已上任，台湾立法院选制有保留给原住民的立委席次传达原住民的心声。台湾因是板块运动剧烈区域，地热资源唾手可得，不少地热资源所在地为原住民区域，值得这些原住民立委关心他们所在乡土脚下蕴藏的潜在资源。

首先从永续发展的目标谈起。联合国永续发展目标（SDGs）第七项：可负担及干净的能源（Affordable and Clean Energy）。肯亚渐渐实践干净能源后，地热发电近年的快速发展提供近半能源供应，成为气候危机时代最好的能源供应选项。

台湾的调查研究指出，台湾地热资源集中在原住民区，根据 30 多年前工研院能资所专家郑文哲 1984 年汇整全台 26 处高温地热区的资料，发现除了北部大屯火山地区，以及宝来、关仔岭、礁溪等温泉区，其余 22 处都集中在原住民为主的偏远乡镇地区，比例高达 85%。但由于台湾能源政策，这些有地热资源的原住民地区仅能透过财团投资发展温泉观光。八八风灾后，许多原住民族地区仰赖的观光条件受到极大影响，大幅影响居民实质收入，这些地区一直期待有转机发生，因此地热发电有发展契机，地热发电也符合永续发展目标第八项：尊严劳动及经济成长（Decent Work and Economic Growth）。

原住民能源转型的现有政策

由于过去-忽视原住民族地区发展再生能源的价值及意义，至 2018 年起能源局才开始从政策推动，例如提出法规“原住民地区参与再生能源设置补助作业要点”及“推动民间团体于偏远地区设置绿能发电设备示范补助作业要点”，鼓励乡镇市区公所或民间团体提出适合在地的再生能源方案，贴近当地民众需求。这两项计划都是由行政院能源及减碳办公室积极发起，并将相关办法于 2019 年“再生能源发展条例”修法时入法，补强原住民族地区所需的绿能发展政策及法规配套措施。

笔者在 2019 年以计划主持人及共同主持人身份，参与两项不同地区的地热能推动计划，并与新西兰 GNS 地热及环工专家（Diane Bradshaw and Stephen Daysh）请教毛利人投入地热发电的成功经验，本文将总结观察到的政策法规盲点，需要促进中央、地方、当地住民三方更充分沟通讨论后形成新政策，原乡的地热资源才能充分发展。

▲ 新西兰商工办事处安排毛利族地热专家与太麻里乡代表及金崙温泉村长对谈地热发电议题。

原住民族地区发展地热的实际问题及盲点

地热发电是联合国近期非常重视的绿能资源，开发方式是透过钻井技术形成循环的地热系统，但除了小孔径探勘井是采用直井方式，生产井及回注井都使用定向钻井技术。由于钻井技术精进，开发区位应该优先考量生态环境影响最小的区位，地热发电的最佳场域是已水泥化的土地（废弃停车场、闲置建地或建物），或平坦的农牧用地（非特定农业区），因此地方-应该预先开展以下工作：

优先在地热区盘点合适的土地资源。
了解交通道路设施不足之处，例如地热区的产业道路需要强化，或及早规划施工可行便道。
过时土地法规的问题，例如森林区农牧用地欠缺“变更编定”的法定步骤，过去宜兰清水地热电厂其实也是从森林区农牧用地变更而来，但目前开发再生能源却欠缺“变更编定”管道。

从中央到地方-的无力感

台湾开发地热资源不像其他国家有《地热法》或《矿业法》有“探勘权”的设计，只能以“温泉法”温泉水权模式进行申请及管理，目前产业是在缺乏游戏规则下的发展，但在其他矿产资源开发，“探勘权”成为原住民传统领域被财团“合法开发”的帮凶，罔顾原住民资源开发权益造成的“剥夺感”是形成排斥心态的重要原因，若要摆脱“财团投资、利益通吃”模式，目前乡公所层级仅能以“公共造产”模式合作开发地热资源，县-层级才能动用“促进民间参与公共建设”争取更多优惠条件促进地热发电。

但这些既有法规的模式并未根据再生能源或公民电厂的特性修正，申设流程耗时难以吸引合作投资者，对地方-参采的难度太大，只好走能源局制定的“地热电厂申设流程”。但走地热电厂流程尚缺乏法源依据、成功案例，更未将地热发电视为气候危机时代重要的公共建设，申请业者遇到新阻碍就必须请能源局出面协调，对推动地热发电而言事倍功半，相关资讯整理如下表前三项。

▲ 台湾既有经济发展模式应用于地热发电的比较。

比“探勘权”更佳的变通方式

在促进地热电厂的议题，其实地方-扮演关键角色，但目前仍不知道如何争取企业合作及缺乏筹码、诱因，这个环节最需要多方透明沟通，以建立更有效率的政策机制。

很多人知道新西兰的地热发电科技及经验独步全球，甚至凭借自身经验在 1970 年代就向菲律宾输出地热钻井技术，但近十年由于新西兰的能源政策积极帮助毛利人共同开发地热资源，透过毛利人信托基金投资地热发电，例如在 Nga Awa Purua 地热电厂取得 25% 股权，促进地热发展成长近 40%，使地热电厂装置容量在 2018 年达到 1GW。

《原住民族基本法》已叙明“-承认原住民族土地及自然资源权利”，参照《联合国原住民权利宣言》制定第 20~22 条保障原住民族的土地资源权利，立法精神的确可帮助部落，主张部落内蕴藏的地热等自然资源的“专属权利”，否则只能由县市-以《温泉开发许可办法》管理。但另一方面-也需要共同修法，让部落集体权有法人格，协助申请“原住民族综合发展基金”投资地热产业，并实务试办示范案例，协助部落发展经营再生能源产业的管理能力，共享永续发展的利益，如上表第四项说明。

若是部落拥有地热资源的“专属开发权”会有什么好处？地热开发需要专业能力、具丰富经验的团队，“专属开发权”不代表只有部落才能开发地热资源，但是透过施行这项权利，可让部落拥有与开发商合作谈判的筹码，还有参与开发的身份，使原住民地区地热电厂具公民电厂的属性，部落才能达到能源独立及培养专业人才、提升气候危机时代的韧性；对开发商而言，有部落公民及意见领袖参与地热计划，可强化在地沟通的顺畅及信任感，规划工程前充分了解当地部落独特的需求，使工程期间的影响及环境冲击能减到最小，进而促进整体行政效率。

以克罗地亚第一座地热电厂 Velika Ciglena 为参考案例，土耳其开发商从 2015 年底与工程承包商签约后，到 2018 年底地热电厂开始运转，费时仅 3 年，不到台湾一任总统任期。克罗地亚-的行政效率也吸引土耳其开发商扩大规模到 100MW，并促进意大利开发商积极发展邻近地区的地热资源，这些干净廉价的绿色能源将大幅带动经济成长。